来源：瞭望智库（zhczyj），作者： 回家种菜 丁贵梓
当前，全球新冠肺炎疫情仍不容乐观。累计确诊病例超 1 万例的国家有 28 个，其中，美国、西班牙、意大利、法国、德国和英国 6 个国家均超 10 万例！
更令人心惊的是，在欧美国家，老年人聚集的养老院沦为 " 重灾区 "。
据美联社报道，当地时间 5 月 1 日，美国纽约市一家养老院报告称，该院有 98 人死于新冠病毒。然而，截至当日，美国官方统计该养老院的死亡人数只有 13 人。纽约众议员要求对此进行调查。
实际上，在美国 15000 家养老院中，只有约 1/3 能够随时进行病毒检测，两个月内，因新冠病毒感染死亡人数累计超过 11000 人 !
公开数据显示，英国已有 2000 家养老院出现新冠疫情。这个数字较为保守，BBC 统计显示，在被调查的 210 个养老院护工管理机构中，仍有 159 个表示尚未接受病毒检测。
本应享受安闲晚年的老人们，正面临着死亡和孤独的双重威胁。
养老院，为何会成为欧美发达国家的防疫 " 盲区 "？
被西方人引以为傲的市场和政府，为何放弃了养老院？
这事儿，得从他们建立 " 福利国家 " 时说起。
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欧美老年人的 " 黄金时代 "
20 世纪 50 年代末到 70 年代初，是欧美福利国家的 " 黄金时代 "。
二战结束后的 10 年，饱受战争之苦的西方国家正处于经济复苏阶段。1960 年，美国 GDP 约占全球总量的 40%，欧盟地区紧随其后，占比超过 1/4。
这时，欧美主要国家均已步入老龄化社会。
欧美主要国家 65 岁以上人口占总人口比例


注：数据来源于联合国人口司
国际上通常把 60 岁以上的人口占总人口比例达到 10% 或 65 岁以上人口占比达到 7% 作为国家和地区进入老龄化的标准。
老龄人口比例的上升呼唤着更为普遍的社会福利，欣欣向荣的经济态势恰好为此提供动力，加之早就存在的法律依据——从 1911 年德国制定《养老保险法》开始，到 1958 年，几乎所有西欧国家都已完成养老保险制度的立法工作，欧美国家在养老保障方面走在了世界前沿。
美国的养老保险制度始于 1935 年的《社会保障法》，自 1940 年起，美国联邦政府开始支付退休金，当年支出 3500 万美元；1950 年，这项支出增至 9.61 亿美元；1960 年，暴增到 112 亿美元。20 年间，这项支出翻了 300 多倍！
总的来说，这一时期，欧美福利国家建设思路主要有两个：
* 普救性模式，主张不区分职业或社会贡献，社会成员皆享有社会津贴。
* 选择性模式，认为社会福利的作用是 " 补救 " 而不是 " 预防 "，社会津贴应发放给 " 真正的穷人 "，而非全体社会成员。
在这两种思路的相互影响之下，半个世纪以来，欧美产生了形式多样的养老体系。
瑞典是普救性模式的典范，被誉为 " 福利国家的橱窗 "。其养老金用主要由国家负担，金额标准由国家统一规定以保障公平，英国、丹麦、挪威等国与它相似。
美国、德国则发展出了投保资助型养老，养老金主要来源于人们缴纳的社会保险金，交付金额由工资收入确定、比例浮动。为保障公平，政府设置了缴纳社会保险金的上限。
充足的资金、相对完善的立法、巨大的市场需求，催生出欧美人多种养老方式。除传统的公立机构外，还有社区养老和居家养老可供选择，拉动了整条 " 养老 " 产业链，比如：
1960 年底，美国著名的养老社区 " 太阳城 " 开售仅仅 1 年，2000 套房子就宣告售罄；
70 年代以来，美国养老服务产业快速发展，以养老社区为中心，养老产业从家政、运输、餐饮延伸至医疗服务、娱乐设施、老年大学等诸多领域；
德国养老服务产业更是带动了老年储蓄投资理财产品、老年地产倒按揭等金融产业的发展。
西方养老市场一派繁荣景象。
然而，" 黄金时代 " 并未如欧美人想当然的那样一直持续下去。
2

经济衰退，西方不堪重负
1973 年，石油危机爆发，石油价格迅速提升两倍多。次年，英美经济均出现负增长，英国为 -0.5%，美国为 -1.75%。
1978 年，第二次石油危机爆发，油价一年间上涨了 21 美元 / 桶。受此影响，物价猛涨，欧美国家陷入 " 滞胀 " 困境。此后，美国经济再次陷入负增长，1980 年通货膨胀率逼近 10%。
经济衰退伴随着严峻的失业问题。
1980 年 4 月，美国新增失业人数高达 62.9 万，失业率持续攀升，并于 1982 年突破 10%。进入 90 年代，欧洲国家失业率常年保持两位数，欧盟成员国失业人数超过 1800 万。
失业率高居不下，西方人口老龄化程度却在进一步加深。
得益于医疗卫生事业的发展，欧盟成员国人均寿命从 66 岁上升到 76 岁。以英国为例，65 岁以上人口占总人口的比例从 1931 年的 7.4% 增至 1981 年的 15%。
加之出生率持续下降，参与生产和纳税的人越来越少，享受福利的人越来越多。
据统计，1960-1967 年，美国领取养老金的 65 岁以上老人增加了 20%；1965-1968 年退休津贴提高了两次，提升比例分别为 7% 和 13%。由于老年人口增加，1967-1972 财政年度总开支增加了 7.43 亿美元，用于老年人口社会保障的开支超过了其他福利。
80 年代，英国养老金支出占社会政策支出的 33%；在德国，这个数字逼近 40%。
养老福利与经济发展情况脱钩，相关开支增速超过了经济增速，高福利渐渐变成了国家财政的 " 大包袱 "。
1960-1985 年，美国的养老金支出占 GDP 比例从 4.1% 增加到 11.2%，而 1950-1987 年间，美国 GDP 年均增长率仅为 1.9%。
在英国，社会保障占公共总开支的 30％，比国防开支多出 1 倍，而养老金开支占社会保障开支的 45％。
这种矛盾很快反映在政府的财政赤字上。
1951-1986 年，英国出现财政赤字的年份有 32 年，累计赤字高达 1209 亿英镑，成为 " 靠借债度日的安乐国家 "。1970 年以来，美国财政也连年赤字，1976 年达到 737 亿美元，创下当时美国历史最高纪录。
而且，养老金支出的上升必然挤占到其他社会群体的福利待遇，又引发关于分配公平的争议。
经济优势不再、老龄化拉力变压力、国家财政被压得喘不过气、分配公平遭到质疑……过去支撑福利国家发展的种种优势，成为悬在欧美政府上方的 " 达摩克利斯之剑 "。
改革，势在必行。
3

政府 " 甩锅 "，市场 " 接盘 "
上世纪 80 年代，美国和英国率先走上了改革之路。
面对堆积如山的政府债务，时任美国总统里根和英国首相撒切尔的目标十分明确：削减社会福利，把养老引向市场。
第一，延长退休年龄，减少国家养老金支出。
1983 年，美国政府修改了《社会保障法》，明确将退休年龄从 65 岁推延到 67 岁。为了激励更多人延迟退休，政府还推出了诸如额外享受 20% 养老金等优惠政策。
同年，里根政府提高了养老金的缴税率和缴税上限，并将支付方式由过去的现收现付改为预留积累，仅一年，就实现了 300 亿美元的社会保障金结余，国家财政状况明显好转。
1982 年，英国政府决定参照物价水平确定养老金数额，以保证每年减少 2% 的财政支出；1986 年，再次下调养老金水平，只为老年人提供最基本的生活费用。
第二，国家退出福利领域，鼓励企业和个人承担更多的养老责任。
英美积极推动私人养老金发展，将市场竞争机制引入养老福利领域。政府提供政策优惠，鼓励个人自由地选择养老金投资管理公司，由金融机构或保险公司承担一部分养老金。
据统计，在 20 世纪 40 年代初，美国的私人养老金仅有 7000 多种，到 80 年代中期，有 80 多万种，增长了 115 倍！
另外，两国从 80 年代开始推行职业养老金。企业为退休职工提供养老金，企业和职工一起承担养老责任，政府则为企业提供税收优惠。
这一套组合牌很快见效。经过改革，英美养老金体系转由国家养老金、职业养老金和私人养老金 " 三大支柱 " 共同支撑，缓解了政府的养老压力。
国家财政负担减轻了，然而，政府 " 甩锅 " 的副作用也逐渐显现出来——破坏社会公平。
政府一味缩减国家养老金支出、把责任推向市场，结果深化了社会贫富差距。
改革后，英国退休人员之间的收入差距被拉大，20% 最穷的老年人实际收入仅上升 20%，而 20% 最富的老年人实际收入却上升了 60%。
不仅如此，把养老金推向市场后，政府缺乏有效监管，相关立法滞后，出现了为谋取私利而侵占养老金的现象。
1991 年，英国镜报集团董事长麦克维尔私自挪用 10 亿英镑养老金，8.5 万名职工因此丧失了职业养老金，总损失达 4.53 亿英镑。
在总结和反思以往经验教训的基础上，欧美国家又探索出了改革的 " 第三条道路 " ——既要保障社会公平，又要缓解政府压力。
为保障社会公平，英国布莱尔政府于 90 年代推出 " 国家第二养老金 " 计划，以满足穷人的养老需求，近 50 万老年人因此摆脱了绝对低收入贫困。
【注：国家第二养老金，以中低收入者为目标群体，保障他们退休后的基本生活所需。属于英国养老金体系第一支柱 " 国家养老金 " 的范畴，由政府财政承担。】
2005 年，英国政府建立了养老金保护基金，并设立养老金监管局，加强对养老金的市场监管。
至于如何缓解政府压力？还是老套路。
一方面，通过延长退休年龄、提高缴费率、改变缴费基数等措施，削减国家养老金支出。
美国总统克林顿在任期内继续提高提前退休年龄，并将享受全额养老金的年龄延后至 70 岁。2006 年，布莱尔更是将英国公务员的退休年龄由 60 岁提高到 65 岁。
另一方面，利用税收抵免等政策优惠，继续鼓励职业养老金和私人养老金发展，引导企业和个人承担更多养老责任。
经过多年改革，欧美国家的养老金进一步走向市场化。在英国、美国和加拿大，职业养老金的覆盖率达到了工作人口的 50%，参加私人养老金的人数也超过了半数。
4

政府失效，市场失灵
与养老金市场化同时进行的，还有欧美国家的养老服务市场化。
以英国为例，80 年代，为缓解政府养老压力，英国开始将长期住院护理的老年人转移到社区照顾。1990 年，英国颁布《社区照料法》，鼓励政府将养老服务外包给私人养老机构。
此后，由政府承办的养老机构数量逐渐下降，越来越多的私人养老院承接起养老服务。到 2008 年，英国 74% 的养老院都归私人所有。
不过，过分依赖市场来解决养老问题，也带来了一系列弊端：
首先，垄断带来的不合理竞争加剧了养老服务的不稳定性。
在市场化改革初期，参与养老服务的社会组织数量少、力量弱、市场竞争性低。一些大型私人企业借机大肆兼并、收购，很快占据了养老服务市场的主体地位，形成行业垄断。
比如，在瑞典，近半数的私人养老院归两家最大的融资公司 Attendo 和 Carema 所有。
不合理的竞争加剧了养老服务市场的不稳定性。在英国，拥有 750 家养老院的南十字星养老集团因经营不善倒闭，导致 30000 名老人失去养老保障。
其次，资本主宰下的养老服务市场供需不对等。
因收费高、效益大，私人企业更乐于投资高端的养老院。但是，多数老年人需要的是简单且实惠的基本养老服务。结果，多数人的养老需求无法满足，养老服务产业却陷入虚假繁荣。
一位生活在美国德州的退休老人曾在个人社交平台表示：美国养老院平均每天的费用是 188 美元，而连锁酒店每天的费用还不到 60 美元。他宁愿选择入住酒店，既省钱又能享受更优质的服务。
另外，经济条件不佳、生活水平较低的老年人获取信息的渠道有限，难以准确全面地了解养老服务市场信息。在英国，仅有 50% 的老年人能够相对容易地获得相关信息和建议。
在这种情况下，老年人能够得到的养老服务与自身经济条件成正比——富人获得优质服务，穷人只能忍受各种不便。
最后，由于养老服务的人工成本较高，为了获得更多利润，私人养老院通常选择压缩员工工资和工作条件。
如此一来，服务质量深受影响。与政府或慈善机构承办的养老院相比，欧美私人养老院的专业护理人员数量较少、服务质量不佳。英国护理质量委员会的调查数据显示，13.4% 的受访者认为私人养老院提供的护理服务很差或服务内容不足，高出政府或慈善机构承办养老院的比例。
养老问题尚未完全摆脱 " 政府失效 "，这边就陷入了 " 市场失灵 "。
更严峻的挑战还在后边。
2008 年，美国次贷危机引发金融危机；随后，引爆欧洲主权债务危机，再次激化欧美各国福利支出与财政赤字之间矛盾。
经济停滞、失业率上升、老龄化加剧……面对这些熟悉的考题，欧美各国启动新一轮改革，给出的解答并不陌生，如提高法定退休年龄、改革待遇计发方式、调整养老金待遇指数等。
问题始终横亘在政府和老百姓之间，换汤不换药的小修小补也许能够缓和矛盾，但是，深埋在养老服务市场之下的 " 定时炸弹 " 始终未能清除。
5

安享晚年的美梦，被疫情打碎
新冠疫情，再次点燃了这枚 " 炸弹 " 的导火索。
今年 4 月以来，欧美养老院相继出现新冠肺炎确诊病例，疫情十分严重。
目前，美国至少有 4100 家养老院报告确诊病例，死亡人数过万。弗吉尼亚州的一家养老院，死于新冠肺炎的病例就多达 45 人，还有 100 多人确诊。
英国最大的两家养老院 HC-ONE 和 MHA 统计显示，仅仅两周院内就有 521 名老人死于新冠肺炎。这只是全英 4% 的养老院疫情数据。
其他国家形势也不乐观。
加拿大首席公共卫生官谭咏诗表示，该国近一半的新冠死亡病例与养老院等护理机构有关；
法国超过 1/3 的死亡病例出现在养老院等社会医疗机构中；
比利时养老院死亡病例占到全国死亡病例的半数以上……
在富裕的发达国家，这些本该安享晚年的老人在危机中随时面临着死亡的威胁。
悲剧是怎样造成的？
前文提到的 " 政府失效、市场失灵 " 仍是答案，具体来说：
一方面，由资本主宰的养老机构相互独立、缺乏统一管理，在疫情期各自为政，统计滞后、管控缺失。
目前，英国共有 43 万老人居住在 11000 家养老院里。这些养老院独立于英国国家医疗服务系统（NHS）之外，难以在短时间内收集、统计死亡病例。
另一方面，本就不足的人手和装备在疫情之中不堪重负。


英国某养老院护工控诉院内缺乏个人防护装备
当 HNS 系统完成 47000 次病毒检测时，英国仅有 500 多位养老机构护理人员接受了病毒检测。由于防护用品和病毒检测不足，养老院难以避免已被感染但未出现症状的群体与院内接触，甚至出现过无症状感染者在多家养老院工作的情况。
失控的疫情愈演愈烈，很多护理人员担心感染病毒，拒绝继续上班。此外，被感染或出现疑似症状的护理人员因治疗、居家隔离，也不能继续工作。体弱多病的老年人本就是易感染人群，为避免感染，全科医生也不再亲自到养老院为老人看病，因此，耽误了病情和最佳防疫时机。


英国 56 名护理工作者因感染新冠病毒去世
市场抛弃了养老院，欧美政府也将它遗忘、甚至放弃了。
在疫情初期，养老院是欧美多国的防疫 " 盲区 "，很多养老院死亡人数根本没有被纳入疫情统计当中；
英国多地养老院向老人发放 " 放弃急救同意书 "，要求他们承诺一旦感染就直接放弃治疗；
意大利的一家养老院内，90% 的老人被感染，整间养老院被直接遗弃，无人过问；
在美国，甚至有议员公然发表 " 放弃老人 " 言论，宣称 " 为了保经济，老人应做出牺牲，放弃治疗 " ……
原有秩序被打乱、市场化带来的弊端引爆 " 定时炸弹 "，面对乱局，4 月中旬起，欧美各国陆续推出补救措施，加强养老院疫情防控。
英国政府宣布，将向所有养老院的老人和护理人员提供病毒检测，个人防护用品正在 " 运往全国 26000 多个护理机构中，包括养老院，家庭护理中心以及收容所 "；
美国加州国民警卫队的医疗小组进驻洛杉矶县的五个养老院，展开医疗支援；
比利时政府将 21 万套检测试剂盒分发到全国 1500 个养老院；
西班牙军队已经对 4125 家养老院完成消毒；
法国、奥地利政府均开始对全国所有护理院和养老院人员提供病毒检测……
6

反观中国，任重而道远
2000 年，中国 65 岁及以上人口比重达到 7%，开始步入老龄化社会；2018 年，65 岁及以上人口比重已达到 11.9%，人口老龄化程度持续加深。这个过程，仅仅 18 年。
据预测，到 2020 年底，中国老年人口数量将达到 2.1 亿，部分失能和完全失能老年人近 4000 万人。
必须注意的是，欧美国家人口老龄化多出现在经济发展水平较高的阶段，人均 GDP 一般在 10000 美元以上，而中国进入人口老龄化时人均 GDP 仅 850 美元。
加之我国养老服务产业起步晚、市场经验不足，未富先老将加大我国养老保障体系的压力。
回顾欧美在养老问题上走过的弯路，我们应当未雨绸缪。
第一，注重东西方文化差异，渐进推进养老服务市场化改革。
与欧美国家不同，对中国而言，长期以来凝结在家庭基础上的孝道文化是养老体制改革中不可忽视的历史因素。大部分老人仍然渴望子女陪伴，安享晚年。
因此，在社会养老服务体系建设中，政府应当渐进地推进养老服务市场化改革。分阶段、有重点，在试点先行的经验基础上，逐步实现养老服务市场化的过渡。
第二，养老政策合理组合，平衡市场供需。
我国社会保障制度调整长期服务于经济体制改革的需要，理性运用市场机制才是养老保障体系发挥功效的重要条件。
一方面，要避免政府大包大揽，挤占养老服务市场空间，充分调动社会多元主体以市场化的方式参与养老服务的积极性；
另一方面，要防止养老服务市场化演变为单纯的 " 甩包袱 " 行为，避免政府推卸责任，构建由政府、企业、个人、家庭、社区、志愿组织共同组成的养老服务责任主体。
第三，加强人才队伍建设，推动养老服务专业化。
我国现有 200 多万老人入住在 4 万个养老院，但是，工作人员只有 37 万，其中真正的护理员又只有 20 多万。在全国现有的养老服务机构中，具有专业护理技能、医学知识的人员仅占人员总数的 8% 左右，高中及高中以下学历的服务人员比例达 65% 以上。
欧美国家的养老服务实践表明，养老护理的人员数量和服务质量是影响全社会养老服务产业发展的关键因素。因此，我们仍需要继续加强养老服务市场的专业人才队伍建设。
第四，注重系统综合管理和体系内部协调，强化养老保障体系的危机应对能力。
疫情下的欧美养老院悲剧告诫我们，面对公共卫生突发事件，政府若是始终无所作为，过分依靠市场调配养老资源，等待我们的，将是市场崩溃、危机扩散，甚至治理失败。以资源有限为借口、意图抛弃老人，更为人所不齿。
此次疫情发生后，国内养老院迅速实施封闭式管理，民政部积极组织协调跨区域护理援助和物资援助，成功守住了养老保障体系的 " 抗疫 " 防线。
" 老吾老 , 以及人之老 "，这是中华文明千百年来的文化传承，未来，我们仍需强化养老保障体系的综合管理和内部协调，不断提升公共卫生突发事件应对能力——面对危机，始终坚持无差别救治理念，不放弃任何年龄段，最大程度挽救生命，守住人类文明的底线。
参考资料：
1. 周弘，《福利的解析 来自欧美的启示》，上海：上海远东出版社，1998 年版；
2. 孟庆平，《养老保险市场化改革：国际经验与中国政策选择》，山东大 2008 年博士论文；
3. 刘云香，《美国养老保险体制改革及其启示》，华中科技大学 2007 年硕士学位论文；
4. 刘晗，《20 世纪 80 年代英美福利国家制度改革比较研究》，辽宁大学 2015 年硕士学位论文；
5. 樊天霞、徐鼎亚，《美国、瑞典、新加坡养老保障制度比较及对我国的启示》，《上海大学学报（社会科学版）》2004 年第 3 版；
6. 臧秀玲，《从消极福利到积极福利：西方国家对福利制度改革的新探索》，《社会科学》2004 年第 8 期；
7. 钟慧澜、章晓懿，《从国家福利到混合福利：瑞典、英国、澳大利亚养老服务市场化改革道路选择及启示》，《经济体制改革》2016 年第 5 期；
8. 程承坪、吴琛，《健康战略下发达国家发展养老健康产业借鉴研究——以美国、德国、日本为例》，《当代经济管理》2018 年第 3 期；
9.《英国养老院疫情被大大低估！死亡人数成谜，原因几何？》，央视新闻客户端 2020 年 04 月 18 日；
10.《疫情下抛弃老人，不应成为文明国家的选项》，半月谈网 2020 年 4 月 17 日；
栏目主编：顾万全 本文作者：瞭望智库 文字编辑：李林蔚 题图来源：新华社 图片编辑：笪曦